เมื่อประชาธิปไตยไม่ต้องมีรัฐธรรมนูญ

โดย ชาคริต เทียบเธียรรัตน์
นิตยสารผู้จัดการ( พฤษภาคม 2550)



กลับสู่หน้าหลัก

สิ่งที่ฝังใจชาวไทยทุกคนเวลาที่เราพูดถึงระบอบประชาธิปไตยก็คงหนีไม่พ้นรัฐธรรมนูญ เพราะว่าในสมัยที่ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ๆ รัฐบาลในยุคนั้นพยายามชี้ให้ชาวไทยเห็นความสำคัญของรัฐธรรมนูญ ส่วนในปัจจุบันงานเร่งด่วนก่อนที่รัฐบาลรักษาการจะจัดการเลือกตั้งได้ก็คือการร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จ ดังนั้นเราชาวไทยจึงเห็นพ้องต้องกันว่ารัฐธรรมนูญคือสัญลักษณ์ของประชาธิปไตย และเช่นเดียวกับเวลาที่มีวิกฤติทางการเมือง สิ่งแรกที่ต้องตกเป็นเหยื่อของการเรียกร้องก็หนีไม่พ้นรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะกระแสเรียกร้องให้แก้รัฐธรรมนูญเพื่อให้สมบูรณ์แบบและถาวร

แต่ในความเป็นจริงแล้วประเทศที่ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยนั้นมีอยู่ 2 ลักษณะ ลักษณะแรกคือประเทศที่ปกครอง โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด (Codified Constitution) เช่นเดียวกับ ประเทศไทย ซึ่งมีแม่แบบมาจากสหรัฐอเมริกา ในปี 1787 และฝรั่งเศสในปี 1791 ส่วนลักษณะที่สองคือ ประชา ธิปไตยโดยไม่มีรัฐธรรมนูญ (Uncodified Constitution) โดยการปกครองจะยึดแม่บทกฎหมายหลายๆ ตัวนำมาผูก กันภายใต้กฎหมายกำกับการเมือง ประเทศกลุ่มที่สองนี้ โดยมากคือประเทศในเครือ จักรภพเช่นอังกฤษและนิวซีแลนด์

การมีรัฐธรรมนูญแบบCodified นั้นที่จริงมีข้อดีคือ มีความชัดเจนในการปกครองแต่ก็มีข้อเสียที่ใหญ่ที่สุดคือความไม่สมบูรณ์แบบของรัฐธรรมนูญ เพราะว่าในความเป็นจริงแล้วการปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญนั้นเป็นไปไม่ได้ ที่จะมีรัฐธรรมนูญฉบับที่สมบูรณ์แบบและนำไปใช้ได้ตลอดกาล เนื่องจากว่ารัฐธรรมนูญนั้น เขียนโดยผู้เชี่ยวชาญในยุคหนึ่งซึ่งเชื่อว่าระบบ ที่พวกเขาคิดขึ้นในขณะนั้นสมบูรณ์และเหมาะสมกับสภาพการเมืองในเวลานั้นที่สุดแล้ว แต่ในความเป็นจริง สิ่งที่ถูกปกครองอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญคือมนุษย์ ซึ่งมีการวิวัฒนา การทางความคิด มาตรฐานความต้องการและ ความพึงพอใจอยู่ตลอดเวลา เช่น รัฐธรรมนูญ อเมริกาซึ่งเป็นแม่แบบไปทั่วโลกก็ต้องมีการยกร่างและแก้ไขกันถึง 27 หน ส่วนฝรั่งเศสก็เปลี่ยนรัฐธรรมนูญไปกว่าโหลจนมาเป็นสาธารณรัฐที่ห้าอย่างทุกวันนี้ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญของรัฐต่างๆ ในอเมริกาก็มีการยกร่างและแก้ไขกันทุกรัฐ และเป็นจำนวนมากเสียด้วย เช่น รัฐอลาบามานั้น แก้ไขและยกร่างถึง 772 หน ดังนั้นเวลาชาวไทยหรือชาวต่างชาติพูดว่าประเทศไทยใช้รัฐธรรมนูญเปลืองนั้นจึงไม่เป็นความจริง เพราะว่าเราเขียนใหม่กับยกร่างรวมกันยังไม่ถึงยี่สิบหน

ในทางตรงข้ามกัน เวลาที่เราคิดถึงประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ เรามักจะนึกภาพประเทศเผด็จการ แต่ในความเป็นจริงแล้วประเทศประชาธิปไตยบางแห่ง ก็ไม่มีรัฐธรรมนูญเช่นกัน สิ่งที่ประเทศเหล่านั้นรวมทั้งนิวซีแลนด์เป็นประชาธิปไตยสามารถกระทำได้ โดยการออกกฎหมายกำกับการเมือง ซึ่งมีสภาพใกล้เคียงกับกฎหมายพื้นฐานของรัฐธรรมนูญ เช่น แมกนาคาทาของอังกฤษ ซึ่งบ่งบอกถึงอำนาจและเสรีภาพของสภา ตุลาการและโบสถ์ ส่วนในนิวซีแลนด์มีกฎหมาย เรียกว่า กฎหมายรัฐธรรมนูญนิวซีแลนด์ ซึ่งกล่าวถึงอาณาเขตของประเทศ บทบาทของพระประมุขแห่งชาติกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ สมาชิก Executive Council สภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีวาระ 3 ปี อำนาจและสิทธิ ของฝ่ายตุลาการ ซึ่งคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญ ทั่วโลกคือ อาณาเขตของประเทศชาติไม่สามารถแบ่งแยกได้ และมาตราที่ว่าด้วยพระประมุขของชาติ และที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (ในอังกฤษ เรียกว่า Privy Council) ส่วนชาติ อื่นๆ ในเครือจักรภพจะเรียกว่า Executive Council ซึ่งมีหน้าที่ให้คำปรึกษาราชการต่อผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์) ส่วนมาตราที่เป็นหัวใจของระบอบประชาธิปไตยคือกล่าวถึงอำนาจหน้าที่และการได้มาซึ่งอำนาจของสภาและฝ่ายบริหาร โดยกำหนดว่าต้องมาจากการเลือกตั้ง และมีวาระไม่เกินสามปีต่อหนึ่งสมัยเลือกตั้ง และส่วนสุดท้ายว่าด้วยอำนาจของตุลาการและการศาลซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบโดยตรง ซึ่งทั้งหมดนี้ถือเป็น กฎหมายมาตรฐานในรัฐธรรมนูญทุกฉบับของ ทุกประเทศรวมทั้งประเทศไทย

จากจุดนี้เราจะเห็นได้ว่าการปกครองโดยไม่มีรัฐธรรมนูญนั้นจะมีกฎหมายกำกับที่เรียบง่ายและไม่เจาะจงสิ่งใดเลยแม้แต่วิธีการเลือกตั้ง สิทธิมนุษยชน หรือองค์กรอิสระ ตรงจุดนี้เขามีทางออกโดยให้สภาเป็นผู้ออกกฎหมายเหล่านี้เป็นกฎหมายทั่วไป โดยในกฎหมายกำกับการเมืองจะชี้ว่าการออกกฎหมายใดๆ สามารถกระทำได้โดย ส.ส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน ซึ่งนอกจากวิธีที่จะใช้ ส.ส.เกินครึ่งสภาแล้ว ยังสามารถเลือกที่จะทำประชาพิจารณ์แทนโดยประชาชนกว่า 5 แสนคนลงชื่อขอให้เปิดประชาพิจารณ์ และหากประชาพิจารณ์ผ่าน แม้ว่า ส.ส. รัฐบาลไม่เห็นด้วยก็ต้องให้ออกเป็นกฎหมายอยู่ดี และการแก้ไขกฎหมายใดๆ ซึ่งเกี่ยวกับ การเมืองจะต้องทำโดยประชาพิจารณ์ หรือ โดยคำแนะนำของคณะกรรมการตรวจทานและแก้ไขกฎหมายแห่งชาติ (Judicial Review Commission) ประกอบกับคำตัดสินของศาล ฎีกาเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่นกฎหมายสิทธิชาว พื้นเมือง ซึ่งอยู่ในสนธิสัญญาไวตังกิ ซึ่งบังคับ ใช้จากปี 1840 ซึ่งมีปัญหาเรื่อยมาเพราะว่าสนธิสัญญากระทำในภาษาอังกฤษซึ่งมีความหมายอย่างหนึ่งและภาษาเมารีซึ่งมีความหมาย ต่างกันไป ดังนั้นในปี 1963 ตุลาการตัดสินว่า สิทธิการประมงตามที่เมารีฟ้องร้องตามสนธิสัญญาฉบับเมารีนั้นถือเป็นโมฆะ เพราะไม่ได้ กล่าวไว้ในภาษาอังกฤษ ทีนี้ในปี 1975 รัฐสภาได้ออกกฎหมายว่าด้วยการตรวจสอบข้อสัญญาสองฉบับขึ้น ส่งผลให้คณะกรรมการตรวจสอบได้พบปัญหาตามที่เมารีกล่าวอ้าง ทำให้ Judicial Review Commission ส่งเรื่อง ให้สภาแก้ไขกฎหมายเดิมให้เป็นกฎหมายสิทธิมนุษยชน (Bill of Rights) ในปี 1985 ซึ่งกล่าวถึงสิทธิต่างๆ ของประชาชน

ดังนั้นกฎหมายสิทธิมนุษยชนจึงไม่ได้อยู่ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่เป็นกฎหมายแยกต่างหากอีกมาตราหนึ่ง ซึ่งการแก้ไขจะต้องผ่านทางตุลาการและ Judicial Review Commission เท่านั้น ทีนี้พอกฎหมายดังกล่าวออกมา เมารีเผ่าต่างๆ ที่สูญเสียสิทธิตามกฎหมายปี 1963 (คำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ในยุคนั้นถือเป็นกฎหมาย) ได้ฟ้องร้องใหม่ ซึ่งจากคำพิพากษา ของศาลฎีกา ปี 2003 หลังจากการศึกษาตามสนธิสัญญาดั้งเดิมประกอบกับ กฎหมายสิทธิมนุษยชน และคำแนะนำของJudicial Review Commission ส่งผลให้มีคำพิพากษาศาลฎีกา (ซึ่งถือเป็นกฎหมายต่อไป) ว่าให้ผลประโยชน์ต่อโจทย์และให้รัฐบาล ตั้งคณะกรรมการเพื่อชดใช้ค่าเสียหายที่เคยเกิดขึ้นต่อชาวเมารีตั้งแต่ปี 1840 ตรงนี้คือตัวอย่างของอำนาจขององค์กรอิสระและอำนาจในการตรวจสอบและแก้ไขโดยไม่มีรัฐธรรมนูญกำกับ

ตัวอย่างที่สองคือการแก้ไขระบบเลือกตั้งจากระบบเดิมคือ Plurality System ซึ่งเหมือนกับการเลือกตั้งของไทยในอดีต เพราะเกิดจากการที่ประชาชนเบื่อหน่ายกับ ส.ส. พื้นที่ชิงดีชิงเด่นกันเป็นรัฐมนตรี และความเป็น เผด็จการทางรัฐสภา ส่งผลให้รัฐบาลต้องทำประชาพิจารณ์ว่าด้วยการเปลี่ยนระบบเลือกตั้ง เพราะการแก้ไขกฎหมายการเมืองต้องผ่านประชาพิจารณ์ จากนั้นรัฐบาลต้องจัดหาคณะ กรรมการมาทำข้อเสนอระบบเลือกตั้งซึ่งเหมาะสมกับประเทศนิวซีแลนด์ โดยเหล่านักวิชาการได้ร่างมา 4 ระบบ คือ ระบบ Supple-mentary System ซึ่งเหมือนกับระบบของไทย ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา ระบบ Proportional Representative ระบบ Single Transferable Vote และระบบ Mixed Member Proportional (MMP) ทีนี้รัฐบาลจะให้นักวิชาการที่เห็นด้วยใน 4 ระบบแข่งกัน โดยนักวิชาการที่ร่างระบบไหนก็จะต้องไปหาเสียงให้ระบบของตนเอง เพราะต้องทำประชาพิจารณ์ ผลปรากฏว่า ระบบ MMP ชนะรอบแรก ซึ่งรัฐบาลจะต้องทำประชาพิจารณ์ อีกหนหนึ่งคือ เอาระบบใหม่มาเจอระบบเก่า ซึ่งเมื่อ MMP ชนะจึงจะถือเป็นกฎหมายการเลือกตั้งที่สมบูรณ์ได้ และหากต้องการเปลี่ยนระบบ MMP รัฐบาลนั้นจะต้องผ่านขั้นตอนการเปลี่ยนกฎหมายการเมืองตามที่ได้กล่าวมาแล้ว

ตรงจุดนี้เองทำให้กฎหมายการเมืองหลายอย่างมีความมั่นคงแม้ว่าจะไม่มีอยู่ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในทางกลับกันเนื่องจาก ความเรียบง่ายของกฎหมายกำกับการเมืองทำให้การออกหรือแก้ไขกฎหมายใดๆ เพื่อความทันสมัยหรือเพื่อสนองความต้องการของประชาชนในยุคนั้นๆ ก็ไม่จำเป็นต้องไปแก้รัฐธรรมนูญแต่แก้เฉพาะแม่บทกฎหมายที่มีปัญหา โดยให้องค์กรอิสระซึ่งมาจากนักวิชาการหรือผู้เชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ มาทำการประมวลและนำเสนอต่อประชาชนให้พิจารณาโดยผ่านประชาพิจารณ์ ส่งผลให้ประชาชนเลือกระบบที่ตนเองพึงพอใจที่สุด ซึ่งถือได้ว่าเป็นระบบที่เป็นประชาธิปไตยโดยสมบูรณ์


กลับสู่หน้าหลัก

Creative Commons License
ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย



(cc) 2008 ASTVmanager Co., Ltd. Some Rights Reserved.